reforme fiscalité, article d'Alternatives Economiques

Réformer notre système fiscal est plus que jamais nécessaire. Passage en revue des impôts et des propositions pour les rendre plus équitables et plus efficaces.

 Il y eut d'abord la réforme fiscale votée en 2006, sous le gouvernement Villepin, qui ramenait de 48% à 40% le taux marginal de l'impôt sur le revenu et instituait un premier bouclier fiscal. Puis est venu, en 2007, à l'initiative d'un Nicolas Sarkozy fraîchement élu, le "paquet fiscal", qui a fortement réduit les droits de succession, modifié les règles de l'impôt sur la fortune (ISF) et abaissé à 50% le niveau à partir duquel s'applique le bouclier fiscal.

 Toutes ces réformes, adoptées au nom de la juste récompense du travail et du nécessaire alignement sur le moins-disant fiscal international, n'ont pas eu les effets promis sur le plan de la croissance et de l'emploi. En revanche, elles sont venues réduire encore la progressivité (*) des prélèvements obligatoires. Une évolution d'autant plus critiquable que, dans le même temps, les plus hauts revenus se sont envolés et qu'une part significative de la population est victime de la pauvreté.

 Enfin, ces réformes et celles qui les ont précédées ont privé l'Etat, en dix ans, de près de 100 milliards d'euros de recettes fiscales, si l'on en croit Gilles Carrez, le rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. De quoi contribuer à creuser les déficits publics, avant même la crise financière.

 Un système injuste

 Il est donc urgent d'agir. Ne nous leurrons pas, le système fiscal français, aussi longtemps que nous vivrons en économie de marché ouverte, sera essentiellement proportionnel, avec une légère dose de progressivité. Reste à veiller à ce que cet équilibre soit préservé: or, aujourd'hui, entre bouclier fiscal, dégrèvements divers et recours aux paradis fiscaux, l'impôt pèse parfois d'autant plus lourdement qu'on est moins riche!

 Contrairement à une idée reçue, le système fiscal français ne donne en effet (et ce n'est pas nouveau) qu'une place très limitée à l'impôt progressif: celui-ci ne représente que 7,5% des recettes. Les autres prélèvements sont, au mieux, proportionnels au revenu ou à la consommation. Au total, un ménage de salariés du bas de l'échelle, même dispensé du paiement de l'impôt sur le revenu, se voit prélever de l'ordre de 50% de ses revenus bruts, si l'on met bout à bout contributions sociales (CSG-CRDS), cotisations sociales, TVA, taxe sur les produits pétroliers (TIPP) et taxes locales.

 Les propositions qui suivent ont pour objectif de rendre le système fiscal plus équitable, plus efficace et plus lisible. L'impôt n'est légitime que si chacun contribue aux dépenses publiques dans la mesure de ses moyens, et que deux ménages dans la même situation payent une contribution identique. C'est ainsi qu'on peut rendre acceptable un haut niveau de prélèvements. Un enjeu majeur, car la justice du système fiscal ne se joue pas seulement en amont, dans la façon dont les prélèvements sont opérés, mais aussi, voire surtout, en aval, dans la qualité des biens publics rendus accessibles à tous, quel que soit son revenu, et dans la redistribution organisée au profit des moins favorisés. Une éducation de qualité, un accès aux soins de santé, un droit à la sécurité en tout point du territoire, un revenu minimum permettant de vivre dignement ne peuvent être assurés à tous sans un haut niveau de dépenses publiques.

 Nous avons donc cherché, dans ce dossier, à mettre à plat l'ensemble des différents impôts et cotisations. De quoi dépasser le cadre du débat médiatique habituel sur la fiscalité, qui se concentre trop souvent sur les impôts qui pèsent sur les plus riches (voir page 59) et, plus généralement, sur ceux qui accèdent aux micros et aux caméras. Nous traitons donc ici tous les prélèvements obligatoires, sans négliger ceux qui concernent tout le monde et qui sont loin d'être les moins fructueux pour l'Etat (1). Un panorama qui permet de proposer, impôt par impôt, des pistes de réforme qui s'inscrivent dans une démarche d'ensemble cohérente.

 Impôts sur la consommation: à manier avec précaution

194,3 milliards d'euros 23,3% des prélèvements obligatoires

 La TVA

130 milliards d'euros

 ,6% des prélèvements obligatoires

Concerne toutes les dépenses de consommation

Payée par les ménages

Prélevée par les entreprises

Impôt proportionnel à la dépense

Bénéficiaire: l'Etat

Le constat: le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est de 19,6%. Un taux réduit de 5,5% s'applique à la plupart des produits alimentaires, aux travaux de rénovation du bâtiment et, désormais, aux dépenses faites dans les cafés-restaurants. La TVA est prélevée par les entreprises, qui l'incluent dans leurs prix de vente. Elles reversent les sommes encaissées au fisc après déduction de la TVA qu'elles ont payée sur leurs achats. Les réductions des taux ne profitent aux consommateurs qu'à condition d'être répercutées sous forme de baisse des prix: la malheureuse et coûteuse réduction de 19,6% à 5,5% de la TVA sur la restauration (3 milliards d'euros) en est un bon contre-exemple. L'ensemble des réductions de taux de TVA coûte 17,2 milliards d'euros au budget de l'Etat.

 Ce qu'il faudrait faire: on ne touchera pas, sinon à la marge, à la TVA, toute modification étant soumise à l'accord de nos partenaires européens. Il serait cependant de bon sens de revenir, au moins partiellement, sur les avantages accordés à tel ou tel secteur, même si toute remontée des taux doit être maniée avec précaution puisque la TVA, proportionnelle à la dépense, est dégressive par rapport au revenu, dans la mesure où le taux d'épargne des ménages croît avec celui-ci.

 La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)

23,8 milliards d'euros

 2,9% des prélèvements obligatoires

Concerne les achats de produits pétroliers

Payée par les ménages et les entreprises

Prélevée par les entreprises

Impôt proportionnel à la dépense

Bénéficiaires: l'Etat (60%), les départements et régions (40%)

Le constat: proportionnelle aux achats de produits pétroliers, la TIPP taxe plus fortement les ménages contraints d'utiliser leur voiture individuelle pour se rendre à leur travail ou faire leurs achats. Certaines professions bénéficient d'exonérations de TIPP pour un peu plus de 3 milliards d'euros (les agriculteurs et, dans une moindre mesure, les transporteurs routiers).

 Ce qu'il faudrait faire: étendre le champ de la TIPP au kérosène consommé par le transport aérien, actuellement exonéré. Au-delà, il faut développer une vraie fiscalité écologique. La taxe générale sur les activités polluantes ne rapporte que 194 millions d'euros! Pas de quoi modifier les pratiques des agents économiques. Le risque, dans le contexte actuel, est de voir le gouvernement, après avoir renoncé à instaurer une taxe carbone incitant à réduire la consommation d'énergie, diminuer fortement les aides encourageant les ménages à adopter des comportements plus vertueux.

 Les taxes diverses (tabac, alcool, loto, PMU, assurances…)

27,2 milliards d'euros

 3,2% des prélèvements obligatoires

Concernent des consommations spécifiques

Payées par les ménages

Prélevées par les entreprises

Impôts proportionnels à la dépense

Bénéficiaires: l'Etat et les organismes de sécurité sociale

Le constat: les taxes sur les jeux, l'alcool, le tabac et autres contribuent de manière très significative aux recettes fiscales. En effet, elles pèsent plus de la moitié des recettes de l'impôt sur le revenu! Cette imposition frappe en priorité les ménages les moins aisés, qui consacrent souvent à ces dépenses une part plus importante de leurs revenus. Le développement du jeu en ligne ouvre un nouveau champ de développement. Taxer certaines consommations pour en limiter l'usage fait sens. En revanche, quand le jeu devient un moyen indirect pour l'Etat de remplir ses caisses, il est permis de s'en inquiéter.

 La taxe d'habitation

13,3 milliards d'euros

 1,6% des prélèvements obligatoires

Concerne les occupants d'un logement

Payée par les ménages

Payée directement au fisc

Proportionnelle à la valeur locative du logement

Bénéficiaires: les collectivités territoriales

Le constat: cette taxe, qui n'est pas stricto sensu un impôt sur la consommation, est basée, comme la taxe foncière, sur la valeur locative des logements. Son mode d'évaluation privilégie cependant les logements anciens au détriment des logements plus récents, réputés plus confortables. Résultat: les locataires de logements sociaux peuvent être plus lourdement taxés que des occupants de logements anciens rénovés de standing des centres-ville. Si les ménages très modestes bénéficient d'exonérations, la taxe d'habitation pèse néanmoins lourdement sur le budget des moins aisés. Tous les gouvernements ont renoncé à réformer les bases de la fiscalité locale, craignant le contrecoup politique des fortes hausses qui en résulteraient pour certains occupants. Le gouvernement envisage de modifier les bases de calcul de la taxe lors du changement d'occupant. Une mesure progressive et donc plus acceptable politiquement, mais qui conduirait à imposer différemment des ménages occupant des logements identiques.

 Ce qu'il faudrait faire: créer un impôt local moderne, corrélé au revenu et au patrimoine des ménages, qui se substituerait à l'existant. Une réforme d'autant plus pertinente que la décentralisation a accru les responsabilités des collectivités territoriales.

 Impôts sur le revenu: rétablir la progressivité

147,3 milliards d'euros 17,7% des prélèvements obligatoires

 L'impôt sur le revenu

50,7 milliards d'euros

 6,1% des prélèvements obligatoires

Concerne les revenus du travail, les retraites, les loyers, les revenus du capital assujettis à l'impôt

Payé par les ménages

Payé directement au fisc

Impôt progressif

Bénéficiaire: l'Etat

Le constat: l'impôt sur le revenu stricto sensu pèse d'un poids réduit dans l'ensemble des prélèvements obligatoires. La moitié des ménages, faute de revenus suffisants, n'y est pas assujettie. Neuf millions d'entre eux, disposant de faibles revenus salariaux, perçoivent la prime pour l'emploi (PPE), qui a coûté 4,1 milliards d'euros en 2009. En gelant son barème, le gouvernement est cependant en passe de reprendre d'une main, en trois ans, ce qu'il a accordé de l'autre avec le RSA, le revenu de solidarité active (2).

 La progressivité de l'impôt sur le revenu s'est fortement réduite depuis trois ans, son taux marginal ayant été ramené à 40% en 2006.

 Deux facteurs contribuent encore à limiter sa progressivité: les revenus du capital sont, pour l'essentiel, soumis à un prélèvement libératoire proportionnel et non progressif; et il existe une multitude de "niches fiscales" qui permettent soit de réduire son revenu imposable, soit de diminuer son imposition (achats de logements locatifs, emploi de personnel à domicile…). Ces niches entraînent une perte de recettes estimée à 37,5 milliards d'euros en 2010. Si certaines niches répondent à un souci d'équité ou à des mesures économiquement utiles, d'autres dispositifs permettent surtout à une minorité de contribuables aisés de financer certaines consommations ou de réduire fortement leur imposition en se constituant un patrimoine. Ainsi, en 2006, une étude de la commission des Finances de l'Assemblée nationale avait mis en évidence que 116 contribuables, au sein des 1 000 les plus riches, parvenaient à réduire leur imposition de plus de 93%! Cet impôt est ainsi devenu un impôt dégressif, le taux réel d'imposition des plus hauts revenus ne dépassant guère 20%. Le gouvernement s'est finalement résolu à introduire un plafonnement des niches fiscales en 2009, plafonnement dont l'effet n'a pas encore été évalué. La quête de nouvelles ressources pour réduire les déficits devrait conduire à les raboter cette année, voire à en supprimer certaines.

 Enfin, l'impôt sur le revenu a pour particularité d'être acquitté non pas par les individus, mais par les ménages. Son montant est modulé par le quotient familial, un mécanisme qui prend en compte la taille de la famille, mais subventionne davantage les familles riches que les familles pauvres, la réduction d'impôt étant proportionnelle au revenu dans la limite d'un plafond élevé.

 Ce qu'il faudrait faire: voir ci-après.

 La CSG et la CRDS

90,8 milliards d'euros

 10,9% des prélèvements obligatoires

Concernent les revenus du travail, les retraites, les loyers, les revenus du capital, les plus-values

Payées par les ménages

Prélèvement à la source

Impôts proportionnels

Bénéficiaires: l'assurance-maladie, la politique familiale et le minimum vieillesse

Le constat: la contribution sociale généralisée (CSG) - à laquelle il faut associer la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), qui rembourse les dettes contractées par la Sécurité sociale - est devenue un impôt sur le revenu bis prélevé à la source. Son taux est de 8% sur les revenus salariaux. Bien que proportionnelle et non progressive, la CSG est relativement juste dans la mesure où son assiette est très large: aucun revenu n'y échappe ou presque (l'introduction du bouclier fiscal est cependant venue contredire cette affirmation pour les détenteurs de gros patrimoines). Elle assure un financement solidaire des dépenses de santé prises en charge par la Sécurité sociale. Elle finance également la politique familiale et le fonds de solidarité vieillesse qui assure le versement du minimum vieillesse, distribué aux personnes âgées sans ressources.

 Ce qu'il faudrait faire: fusionner la CSG et l'impôt sur le revenu pour en faire un large impôt sur le revenu acquitté par tous sur l'ensemble de leurs revenus, tout en remontant les taux marginaux les plus élevés. Cette fusion pose cependant de nombreux problèmes: la CSG est payée par chaque individu, en due proportion de ses revenus, alors que l'impôt sur le revenu est payé par les ménages et voit son montant modulé par le quotient familial. Une fusion permettrait de substituer au quotient familial un système d'aide plus forfaitaire, étendu à l'ensemble des familles, y compris non imposables. Une révolution. Au-delà, cette fusion suppose un consensus clair pour considérer que les dépenses de santé de tous sont un bien public (au même titre que l'éducation ou la sécurité) qui justifie leur prise en charge par le budget de l'Etat.

 L'imposition des revenus du capital (hors impôt sur le revenu)

5,8 milliards d'euros

 0,7% des prélèvements obligatoires

Concerne les revenus du capital

Payée par les ménages

Prélèvement à la source

Impôt proportionnel

Bénéficiaire: l'Etat

Le constat: les titulaires de revenus du capital peuvent échapper à l'impôt sur le revenu progressif en optant pour un prélèvement forfaitaire proportionnel de 18%, auquel s'ajoute une CSG-CRDS de 12,1%. L'assiette de cette imposition est cependant limitée.

 Au-delà des dispositions en faveur de l'épargne populaire (livrets A, épargne-logement), qui profitent surtout aux classes moyennes aisées, de nombreux dispositifs d'encouragement à l'épargne réduisent fortement l'imposition des revenus du capital.

 Ce qu'il faudrait faire: réintégrer les revenus du capital dans l'assiette de l'impôt sur le revenu.

 Impôts sur le patrimoine: lutter contre la reproduction des inégalités

44,6 milliards d'euros 5,3% des prélèvements obligatoires

 La taxe foncière

22,9 milliards d'euros

 2,7% des prélèvements obligatoires

Concerne les propriétés immobilières

Payée par les ménages et les entreprises

Payée directement au fisc

Impôt proportionnel à la valeur locative du logement

Bénéficiaires: les collectivités territoriales

Le constat: les taxes foncières, essentiellement sur le foncier bâti, constituent le principal impôt sur le capital.

 Ce qu'il faudrait faire: la taxe foncière fait l'objet des mêmes critiques que la taxe d'habitation.

 Les droits d'enregistrement

9,7 milliards d'euros

 1,2% des prélèvements obligatoires

Concernent les cessions de biens immobiliers

Payés par les ménages

Prélevés par les notaires

Impôt proportionnel à la valeur du bien

Bénéficiaires: les collectivités territoriales

Le constat: les droits de mutation sur les biens immobiliers constituent une importante recette pour les départements. Ajoutés à la taxe foncière, ils représentent plus du double de l'impôt de solidarité sur la fortune et de l'impôt sur les successions réunis.

 Il est absurde d'avoir quasiment supprimé la taxation des successions tout en continuant de taxer les ventes de biens immobiliers, ce qui freine la mobilité des ménages.

 L'impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

4,2 milliards d'euros

 0,5% des prélèvements obligatoires

Concerne le patrimoine à l'exclusion de l'outil de travail et des oeuvres d'art

Payé par les ménages

Payé directement au fisc

Impôt progressif

Bénéficiaire: l'Etat

Le constat: l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) représente à peine 0,5% de l'ensemble des prélèvements obligatoires, en dépit de taux marginaux assez élevés. Ce faible rendement s'explique par son assiette relativement étroite, qui fait échapper à l'impôt le patrimoine professionnel des propriétaires d'entreprise. L'ISF ayant une forte portée symbolique, le gouvernement a choisi de le vider de son contenu via la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa) de 2007. Le bouclier fiscal à 50% permet en effet aux détenteurs d'un important capital de réduire fortement leur imposition en s'arrangeant pour minimiser leurs revenus, ce dont profitent fortement quelques centaines de très gros contribuables. Parallèlement, il est désormais possible de déduire de son impôt, dans la limite de 50 000 euros, une part des capitaux investis au capital des PME. Des mesures qui ont réduit le rendement de l'ISF de plus de 30%.

 Ce qu'il faudrait faire: l'ISF est un mauvais impôt, car sa base est étroite. Il frappe les propriétaires de biens immobiliers tout en épargnant nombre de grandes fortunes. Différentes pistes de réforme sont possibles: on pourrait réduire son taux tout en étendant son assiette à l'ensemble du patrimoine. Certains proposent carrément de le supprimer et, en contrepartie, de remonter le taux marginal de l'impôt sur le revenu, de supprimer les avantages spécifiques touchant les revenus du capital et de relever le taux d'imposition des grosses successions.

 Les successions et donations

7,8 milliards d'euros

 0,9% des prélèvements obligatoires

Concerne le patrimoine transmis

Payé par les ménages

Prélevé par les notaires

Impôt progressif

Bénéficiaire: l'Etat

Le constat: l'impôt sur les successions et les donations a été fortement réduit ces dernières années au profit des plus importantes successions. Déjà, l'épargne accumulée dans le cadre de l'assurance-vie était exonérée de tout impôt lors du décès. A cela se sont ajoutés une augmentation des dégrèvements et exonérations (notamment sur les donations). Quant aux propriétaires d'entreprise, ils peuvent en céder la propriété à leurs enfants en réduisant les droits de 75%, si ceux-ci s'engagent à rester propriétaires au moins quatre ans.

 Ce qu'il faudrait faire: rétablir une imposition sur les successions qui limite la reproduction des inégalités de génération en génération.

 Impôts sur les entreprises: mettre fin au dumping fiscal

102,9 milliards d'euros 12,3% des prélèvements obligatoires

 L'impôt sur les sociétés

49,3 milliards d'euros

 5,9% des prélèvements obligatoires

Concerne les profits des entreprises

Payé par les entreprises

Payé directement au fisc

Impôt proportionnel

Bénéficiaire: l'Etat

Le constat: l'impôt sur les sociétés a été fortement réduit ces dernières années. De nombreuses dispositions permettent aux plus grandes entreprises de réduire leur imposition à un niveau bien inférieur au taux affiché (28%).

 Ce qu'il faudrait faire: poursuivre la lutte contre les paradis fiscaux et harmoniser la fiscalité en Europe pour mettre fin au dumping fiscal au profit des grandes entreprises.

 La taxe professionnelle

24 milliards d'euros

 2,9% des prélèvements obligatoires

Concerne les capitaux immobilisés

Payée par les entreprises

Payée directement au fisc

Impôt proportionnel

Bénéficiaires: les collectivités territoriales

Le constat: la taxe professionnelle a été supprimée en 2010 au profit d'une contribution économique territoriale (CET) à deux composantes: une cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur les bases foncières, et une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont les taux sont fixés nationalement. Cette réforme devrait réduire d'un tiers (7 milliards) l'imposition locale des entreprises.

 Ce qu'il faudrait faire: redonner de l'autonomie fiscale aux collectivités territoriales, notamment aux régions (3).

 Les contributions diverses (versement transport, aux régimes de sécurité sociale…)

29,6 milliards d'euros

 3,5% des prélèvements obligatoires

Assiettes diverses

Payées par les entreprises

Payées directement aux organismes bénéficiaires

Impôts proportionnels

Bénéficiaires: les collectivités territoriales

Autres impôts

33,7 milliards d'euros

 4% des prélèvements obligatoires

Assiettes diverses

Impôts proportionnels

Payés par les ménages et les entreprises

Le constat: il existe une multitude d'autres impôts et taxes dont les montants peuvent être significatifs. La taxe sur les cartes grises rapporte ainsi 1,9 milliard d'euros. De multiples taxes sont affectées à des dépenses collectives spécifiques et sont acquittées par les entreprises qui en bénéficient indirectement (taxe sur les spectacles, taxe sur les distributeurs d'énergie au profit de l'électrification rurale, taxes pour financer les chambres de commerce et d'industrie, etc.).

 Cotisations sociales: assurer le financement de la protection sociale

311,6 milliards d'euros 37,4% des prélèvements obligatoires

 311,6 milliards d'euros

 Concernent les salaires et les revenus d'activité des indépendants

Payées par les ménages et les entreprises

Payées par les entreprises à l'Urssaf

Impôts proportionnels

Bénéficiaires: les caisses de retraite, l'assurance chômage…

Le constat: alors que les impôts financent, à de rares exceptions près, les dépenses publiques sans affectation préalable, les cotisations sociales ouvrent des droits à prestation qui sont, en grande majorité, liés aux cotisations versées. Ainsi, celui qui a cotisé plus et plus longtemps aux caisses de retraite disposera de droits à pension plus élevés. Même chose en ce qui concerne l'assurance chômage. On distingue dans les cotisations la part salariale, déduite du salaire brut (près d'un quart de celui-ci), et la part patronale. Les deux pèsent l'équivalent du salaire net.

 Ce qu'il faudrait faire: les cotisations sociales ne s'appliquent pas ou très peu aux revenus versés sous forme d'intéressement et de participation ainsi qu'aux stock-options offertes aux cadres dirigeants. Ce qui appauvrit les régimes obligatoires de protection sociale. Les effets des exonérations de cotisations patronales sur les bas salaires (jusqu'à 1,6 fois le Smic) sont très discutés. Enfin, il faut revenir sur l'exonération des heures supplémentaires, coûteuse, qui freine la création d'emplois.

 

En savoir plus

Le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution: associé chaque année au projet de loi de finances, il est accessible sur www.minefi.gouv.fr

Les rapports d'information des commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sur l'application des mesures fiscales sont tous disponibles en ligne.

 

Article issu du dossier Fiscalité: ce qui doit changer

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